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| 發(fā)布時間：2020-03-13 18:32:00作者： 來源： |
有限財力支持下的公交可持續(xù)發(fā)展之路
——以安康市公交公司為例
城市公共交通屬于公益性事業(yè)，離不開財政支持。城市公交因財力支持不到位處于虧損狀態(tài)，影響公交事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。本文將以安康市公交為例，就如何在有限財力支持下走可持續(xù)發(fā)展之路進行探研究，并提出推進公交健康發(fā)展建議。
安康中心城區(qū)公共交通現(xiàn)狀
安康市公共交通有限責任公司的前身是三家民營公司。2014年4月，經市政府批準成立了國有獨資的城市公交運營企業(yè)，公司股東為安康市發(fā)展投資集團有限公司。自黨的十八屆三中全會提出“積極發(fā)展混合所有制經濟”之后，安康市政府明確了中心城市公共交通的發(fā)展方向，即：堅持國有公司的傳統(tǒng)優(yōu)勢，激活民營資本的現(xiàn)代活力，建立公共交通混合所有制體制，同年10月，組建安康市首家國有控股的混合所有制企業(yè)，隸屬于市國資委監(jiān)管。后因運營需要，又陸續(xù)組建了國有參股10%的安恒公交公司和純民營的高新天貿客運公司。三家公司共同承擔中心城區(qū)公交線路25條，運營線路總里程為401公里，運營車輛總數(shù)為255輛，年客運量突破3637.5萬人次。其中，市公交公司現(xiàn)有員工290余人，公交運營車輛165輛，運營線路16條，營運線路總長度231公里，年客運量約2920萬人次。
在市委、市政府及市有關委辦局的正確領導下，公交公司突出公交的公益屬性，堅持“智慧公交、民生公交、暢通公交、平安公交、人文公交、綠色公交”等“六位一體”品質公交發(fā)展思路，按照“體制完善規(guī)范年、黨建引領深化年、品質公交提升年、制度執(zhí)行落實年、公交服務形象年、扭虧為盈決勝年”的“六個年”的工作要求，以安全運營生產為中心，以強化服務質量為重點，以開源節(jié)流為抓手，以完善法人治理結構為保障，堅持經濟效益和社會效益并舉。2019年上半年，公司一舉填平了過去連續(xù)4年的虧損，全面實現(xiàn)了扭虧為盈目標。從長期虧損開始走向年度盈利，公司步入了健康發(fā)展軌道，為全市國企混合制改革探索了新路，實現(xiàn)了當初公交體制改革的預定目標。
在安康中心城區(qū)公交體系中，地面公交承擔著城市公共交通的主體功能，基本形成了以“常規(guī)公交為主體，公共自行車為補充”的公共交通服務網絡。但由于城市公交體系不健全，地面公交配套設施不完善，中心城市擁堵日益凸顯，造成了市民出行諸多不便。為落實公交優(yōu)先政策，提高地面公交出行分擔比例，解決市民出行難問題，市政府本著“數(shù)據(jù)可采集、同類可比較、群眾可感知”的原則，于2019年9月份出臺了《安康中心城市公共交通發(fā)展規(guī)劃（2018-2030）年》（以下簡稱《規(guī)劃》）?！兑?guī)劃》按照近期（2022年）安康中心城區(qū)人口預計達到59萬人和遠期（2030年）人口預計達到62萬人計算，公交出行比重由現(xiàn)在的9%，提高到近期的13%和遠期的16%以上。近期公交站點500米覆蓋率達到90%以上，300米覆蓋率達43%以上；遠期公交站點500米覆蓋率達到90%以上，300米覆蓋率達50%以上；萬人公交車擁有量由現(xiàn)在6.6提高到近期的6.9，遠期的7.7。
《規(guī)劃》分別從近期和遠期規(guī)劃了地面公交基礎配套和運營網絡體系的發(fā)展目標，可以說是破解安康交通擁堵問題的最佳選擇，也是安康地面公交走向可持續(xù)發(fā)展的歷史突破。但現(xiàn)狀與藍圖的距離還很遙遠，機遇與挑戰(zhàn)并存，對現(xiàn)實存在的問題要有充分的估計和認識。
（1）地面公交的基礎配套設施歷史欠賬過大。按照中小城市公交運營規(guī)律，公交線路長度一般為8-12公里，而現(xiàn)狀為15.5公里，超出近一倍；線網密度一般為2.5-3，現(xiàn)狀密度為1.5，幾乎低了近一半；乘客平均候車時間偏長，公交線路走向設置不合理，民眾出行比例低，公交僅占市民出行率的9%。各類場站配套設施更是嚴重缺失，除江南、江北兩個公交場站外，沒有公交首末站、公交專用停車場、公交保養(yǎng)場、公交運營站以及公交自營專用充電樁等配套場站設施；已經建成的公交站點，也沒有完全滿足公交拓展業(yè)務的需要。因此，要在本輪規(guī)劃期內補齊歷史欠賬。
（2）混合所有制的公交發(fā)展模式受到挑戰(zhàn)。市公交公司自混改后長期處于虧損狀態(tài)，民營股東意見很大。主要原因是依附于公交運營主營業(yè)務下的開源增值業(yè)務和節(jié)流降耗措施未落實。在開源方面，可以帶來盈利的單位公車租賃業(yè)務、公交定制業(yè)務、公共自行車租賃業(yè)務以及公共停車場經營業(yè)務等尚未納入公司經營范圍，僅靠成本控制下的公交運營主營收入顯然無法實現(xiàn)盈利；在節(jié)流消耗方面，財政的第一輪成本價運營補貼政策沒有充分激發(fā)企業(yè)節(jié)流降耗的積極性，出現(xiàn)了成本控制與不控制一個樣的局面，同時，上級的油改氣等部分專項補貼也未及時和全部兌現(xiàn)給公交企業(yè)。此外，公交作為公益性行業(yè)，沒有享受公益性行業(yè)的政策優(yōu)惠（如天然氣的季節(jié)性調價），卻按競爭性行業(yè)對待，造成每年多支出天然氣價款200余萬元；用于公交運營的站點，其管理權與公交企業(yè)分離，更換站名和配套方便乘客的便民設施，還需要額外支付相關費用；新能源車配套的充電樁建設被有關部門壟斷經營，每度電需多支出0.38元的服務費，造成每輛車每年將多支出2.58萬元；特別是，隨著城市環(huán)保剛性指標約束，公交車輛將全部新能源化，若將165輛燃氣車全部更換為純電動車，將增加支出425.7萬元，從而不斷推高運營成本，公交企業(yè)的實際盈利能力進一步降低。
（3）公交運營中的同行無序競爭日益凸顯。中心城區(qū)由2014年公交改革初的一家國有獨資公司，逐步演化到現(xiàn)在國有控股、國有參股的安三家企業(yè)三足鼎立的局面。在原有7條運營線路布局不合理，以及其它兩個客運公司申請新開的8條線路與市公交公司已有線路高度重疊，導致市公交公司10輛公交車輛停運，客源分流360余萬人次，年度收入下降300余萬元，從而拉動了市公交公司的單人次運營成本逐年上升。2015年的單人次運營成本1.192元，到2018年上升為1.87元。2015年需要財政補貼1078余萬元，到2018年上升為1869余萬元。不斷加大成本補貼，必將加重政府財政負擔，在政府補貼不能及時到位的情況下，必將影響市公交公司的經營與發(fā)展。
推進公共交通健康發(fā)展的建議
（1）堅決落實公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。按照市政府2019年第九次常務會議確定的“方便群眾、綜合銜接、綠色發(fā)展、因地制宜”以及“適度超前、方便快捷”的原則，建議國土部門嚴格城市公交各類場站建設用地的空間規(guī)劃嚴格把關，落實好規(guī)劃中確定的近期29個場站16.5公頃用地、遠期37個場站20.4公頃的公益性用地指標，確保場站數(shù)量不縮減、用地規(guī)模和性質不改變；建議建設主管部門將公交線路需要匹配的公交站點、8個首末站等配套設施建設項目列入年度城建項目資金盤子，與其它基礎設施建設同規(guī)劃、同建設、同竣工，以減少后期投入帶來的困難和浪費；建議交通、城建和交管部門密切配合，逐步開通12條公交專用道，允許公交在部分擁擠路段繞行，真正將“公交優(yōu)先”政策落實到具體道路上；建議財政部門配套預算公交基礎設施建設年度資本金，可以采用ppp模式，引入社會資本參與公交基礎設施建設；建議由市公交公司實施的場站和加氣、充電等基礎配套建設項目，采取土地劃撥、資本金配套和招商聯(lián)建等措施推進落實?？傊ㄟ^各方的配合和聯(lián)動，化解財政資金集中支付的困難，最終將公交發(fā)展規(guī)劃的藍圖變?yōu)楝F(xiàn)實，讓廣大市民在公交出行體驗上真正享受實實在在的獲得感和幸福感。
（2）鼓勵企業(yè)開源節(jié)流提質增效。面對市公交公司自混改后長期處于虧損狀態(tài)，民營股東退出意愿強烈的實際，要在凸顯公司社會效益、彰顯公司保障民生的前提下，充分考慮公交企業(yè)的經濟效益，不斷增強公交公司抗風險能力。建議主管部門協(xié)調相關部門，支持公交公司在經營好公交運營主營業(yè)務的前提下，配套開源增值業(yè)務和節(jié)流降耗措施。一是延伸相關業(yè)務，開展可以盈利的單位公車租賃、公交定制、公共自行車租賃、公共停車場經營等業(yè)務，以彌補成本控制下的公交運營虧損,為公司盈利拓展新的空間。二是激勵成本約束，在制定本級財政第二輪成本價運營補貼政策時，引入激勵政策，調動企業(yè)節(jié)流降耗的積極性，對企業(yè)在氣耗、電耗、維修、購置、保潔等方面內控效果明顯的予以獎勵，突破內控指標的予以處罰，消除虧與不虧一個樣的大鍋飯弊端。三是清理補貼欠賬，及時撥付本級運營成本補貼資金，全額撥付上級的油改氣、新能源車補助等專項補貼資金。圍繞公交運營涉及的環(huán)保、安全、智能等扶持政策，積極爭取上級項目補助，以增強企業(yè)盤活資金的調節(jié)能力。四是享受政策紅利，公交作為公益性行業(yè)，應該享受公益性行業(yè)的政策待遇，如對天然氣的季節(jié)性調價，發(fā)改等部門在批復價格時，應將公交公司納入公益性性行業(yè)，享受氣價優(yōu)惠，以降低成本支出。五是提升站點服務功能，應將城區(qū)用于公交運營的公交站點管理權移交公交管理，以方便更換站名和配套便民服務設施，還可通過廣告經營彌補站臺管理費用支出。六是打破城區(qū)充電樁建設被有關部門壟斷的局面，允許公交公司建設服務于公交新能源車輛充電的充電設施，以減少充電服務費的支出，最終降低運營成本，從而減輕財政補貼壓力。
（3）逐步理順公交運營管理體制。安康中心城市“三駕馬車”并行的公交運營局面，一旦出現(xiàn)惡意競爭，既影響企業(yè)內部經濟效益，也影響企業(yè)外在社會效益，對于潛在的發(fā)展風險，建議主管部門對原有7條布局不合理的運營線路按照《規(guī)劃》提出優(yōu)化方針，予以調整，以減少無效運距，降低運營成本；將三家公司涉及的8條重疊運營線路進行優(yōu)化調整，以降低由于不良競爭帶來的經濟風險和安全風險；依據(jù)公交發(fā)展規(guī)劃，未來新增的運營線路應本著不重疊的原則，盡量傾斜到具有資產優(yōu)勢、管理優(yōu)勢、體制優(yōu)勢的市公交公司承擔，以鞏固國有混改所有制企業(yè)的發(fā)展成果；鑒于中心城區(qū)規(guī)模小，區(qū)域分割難度大的實際，從長遠角度考慮，在不斷完善市公交公司混合所有制法人治理結構的基礎上，可以將三家不同性質的公交企業(yè)進行整合，組建一個規(guī)模較大的混合所有制企業(yè)，統(tǒng)一承擔中心城區(qū)的公交運營業(yè)務，從而消除惡性競爭，降低管理成本，節(jié)約公交資源，減少財政補貼，提高公交公司的經濟和社會效益。
